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            探讨新时代招标投标工作的新使命

            2017年12月07日 09:10 来源:中国政府采购网打印

              中国采购与招标网总裁   朱建元博士

              习近平总书记在党的十九大报告中指出,必须坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率。《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)自2000年1月1月正式颁布实施以来,在规范市场竞争行为、保护国家和社会公共利益、提高经济效益等方面发挥了重要作用,取得了显著成就。作为《招标投标法》的起草人之一,笔者围绕招投标制度和供给侧改革的关系,探讨新时代招标投标工作所承担的新的历史使命及如何做好新时代的招标投标工作。

              一、招投标工作是落实供给侧改革的重要抓手

              随着中国特色社会主义进入新的历史时期,社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新一轮的科技革命和产业变革蓄势待发,各大经济体都在加紧谋划、抢占先机,如美国的再工业化战略、德国的工业4.0战略等。我国的“供给侧”改革也势在必行。

              “加强供给侧结构性改革,提高供给侧的质量和效率”是供给侧改革的核心。西方发达国家在实施需求管理政策的同时,高度重视供给体系的调整。当前,我国经济面临大量的产能供过于求的同时,也存在着严重的供给约束和供给抑制,因此供给侧改革是必然趋势。

              在我国经济步入中等收入国家之前,作为生产要素的劳动力、土地和资本,对经济发展做出了很大的贡献,这个时期的“要素投入驱动”体现为粗放发展,具有不可持续性和环境不友好性。在我国迈入中等收入国家之后,科技创新和制度创新成为经济发展的新动力和支撑点,这将更加符合我国经济的科学发展规律。

              (一)招投标制度是供给侧改革中制度供给的重要组成部分

              招投标制度是我国市场经济改革的重要法律制度。《招标投标法》的颁布实施,极大地促进了我国市场经济的进程,是国际社会认同我国市场经济地位的重要标志,更是我国企业参与国内外市场竞争的基本准则。从国家宏观经济层面来看,招投标法律制度决定了国家的生产力布局和产业结构布局。伴随国民经济的持续稳定增长,我国固定资产投资规模不断扩大,2014年达到51.2万亿元,2015年达到56.2万亿元,2016年增加到60.6万亿元,招标制度正是我国固定资产投资的主要管理手段之一。根据中国采购与招标网大数据统计显示,我国每年的招标投标市场金额达到20万亿元左右,占GPD总额的15%~20%。国内每年参加招标投标的企业占大中型企业的80%。主要的需求方和供给侧都在参加招投标工作,故招投标制度与供给侧改革密不可分。

              (二)招标投标活动在微观经济中决定了供给侧的结构和质量

              招标和投标是市场经济中典型的需求和供给关系,投标方就是供给侧。招投标的过程是市场经济交易的重要组成部分,是交易合同的要约和承诺。

              我国每年有超过20万亿元的招标需求,通过招标文件的要约邀请对投标人即供给侧进行直接引导,中标率高的企业,也在其所在的行业中发挥了引领作用。因此,招标投标制度在有效地引导供给侧的结构和质量。

              当然,招标投标市场中招标方的需求也不完全是由招标人所决定的。在实践中,招标需求往往是由众多投标人的供给能力所决定的。一是供给方有什么样的供给能力,招标方才能在既定规则的标的中进行选择。二是有些招标人存在需求模糊、产品指标和技术规范不清等问题,需要在投标人的协助下完成。三是信息的不对称性,致使招标人对新技术、新产品的信息缺乏了解,只能以原有的技术要求来招标。所以,很大程度上,招标方只能在已有的供给结构中进行选择,就如同消费者去超市购物,只能在已有的货品中挑选。从供给结构的角度来理解,这正是供给侧改革的重点——经济模式的动力从需求转变为供给。加强供给侧结构改革,提高供给侧的质量和效益,离不开招标制度,更离不开招投标工作。

              二、完善招标制度是落实供给侧结构性改革的当务之急

              客观地评价一项制度总是要结合它产生的历史环境和所处的历史阶段,更要看它是否有助于实现制度设计的基本目标和初衷。历史地看,我国的招标投标制度从无到有,作为市场经济条件成熟的一种交易方式,充分发挥了促进资源有效配置的作用,体现了市场竞争机制中择优原则的初衷。这对于当前我国经济建设所处的阶段而言,具有重要的引导意义。

              (一)招标制度的历史沿革

              现行的招标投标基本制度,特别是在程序和评标办法上,基本采用了世界银行和亚洲开发银行的规则。我国规定了两种评标方法,一是综合评估法,二是最低评估价法。随着《招标投标法》的实施,各地区、各部门在招投标实践中,又出台了一系列实施细则,将综合评估法进行细化,使得价格成为最重要的评价因素;最低评估价法则被简单地解释为最低投标报价法。所以,名义上是两种评标方法,实际上都是以价格为主要评判依据的评估方法。

              《招标投标法》立法之初,我国学习和借鉴了世界银行和亚洲开发银行的制度,有助于解决我国当时从价格入手促进更有效的投资决策。而世界银行和亚洲开发银行作为发展援助性机构,其制度更多适用于经济最不发达或者最贫穷的国家。其目的是通过发放援助性贷款及项目投资,为他们消除贫困和极端贫困。用很多专家的话来说,照搬世行的规则买不到好的东西。换言之,就是世界银行和亚洲开发银行的制度在一定的历史时期已不再适应我国经济发展的规律。

              尽管如此,近年来,世界银行也在进行采购制度的改革,探索给予业主更多的采购自主权,让采购程序更加灵活。比如世界银行新版的采购框架从原来的8种采购方法增加到71种采购方法和市场比价方法,为备选采购方式提供了可能。世界银行专家将更多地把时间用在规划和合同管理工作上,其项目经理将更全面地了解最适当的采购安排,推动实现发展目标及最大限度地降低潜在风险等。世界银行的一系列改革举措,为我国招标投标和政府采购制度完善提供了参考。

              (二)招标制度的国际比较

              西方发达国家并不使用这些制度,因为他们的经济体制比较完善,公众监督体系及企业信用体系相对成熟。他们在采购中通常较多地使用邀请招标的方式,评判标准上则以综合评分法为主,招标方自主决定中标人,这种做法使招标的程序更加灵活。笔者曾在瑞士参与过多个公共工程项目的招标,例如在参与日内瓦公共体育场项目评标时,业主曾和评委们说,“这是我们瑞士的项目,品质是第一位的,不要考虑钱的因素”,这个理念也始终贯穿于瑞士所有公共工程的招标项目,这席话让笔者印象深刻。当然,在瑞士,法律对于公共工程的监督也是非常严厉的,工程的所有过程必须向公众公开,接受公众和媒体的监督。从项目立项到竣工以及使用情况,政府要向议会汇报,而且项目的成败永远都记在执政党的名下,所以政府从不敢掉以轻心。曾经有华裔日内瓦建筑师和笔者坦言,“在瑞士图纸上划条线的钱,足够在国内砌堵墙。”

              (三)全面修改我国的招标制度是供给侧改革的要求

              中国已经成为全球第二大经济体,供给体系产能巨大,220多种主要工业和农业产品的生产能力稳居世界第一。但我们必须看到,我国生产能力还有很大一部分停留在低质量、低价格,需求、供给结构不合理,高端、高质的有效供给严重不足。这种情况下,如果依然沿用以价格为主要评判标准的招投标制度,必将进一步放大低价格、低质量的供给结构。由于在评标中过多地强调价格因素,实践中也经常出现企业低价中标后以次充好、弄虚作假,导致严重的质量问题;企业投标中恶性竞争、“亏死自己,搞垮同行”、“劣币驱逐良币”等现象愈演愈烈,严重扰乱市场的经营秩序。诸如西安地铁电缆、江苏苏州元和小学“毒跑道”等低价抢标典型事件,都非常值得业界反思。

              三、对招标制度变革的几点建议

              对比研究中外招投标制度,我国的招投标制度有着自有的鲜明特点,法律调整范围比任何西方国家政府采购制度的范围、内容都要广泛得多,这是由我国经济所有制的特点所决定的。尽管国家在实施多项举措促进民间投资,但目前的推进尚不足以完成政府融资新渠道这一“任务”。按照我国现有的经济结构,在相当长的时期内,政府投资和国有投资仍将占主导地位,包括政府消费在经济生活中仍会发挥着重要作用。

              (一)分类指导招标投标活动中不同的实施主体

              在现有的招标制度中,我国实际上是采用一个招投标程序和一个评判标准来规范、管理国民经济各个领域的采购,而且评价标准是以价格为核心的,这显然不适应当前经济的发展,必须做出修改。目前学术界有观点认为,要调整《招标投标法》的适用范围,即缩小强制招标的范围。笔者认为这是不可取的,因为这必将导致大量的采购活动无法可依和管理缺失。为此,笔者建议在招投标活动中对政府和企业两个不同实施主体进行分类指导。其中,依照世界惯例,对于政府消费以及使用纳税人的钱进行的采购,仍然坚持原有的法律程序和评判标准;对于企业主体的采购,在程序上应更加简捷方便,在评标方法上要更加关注质量和效率,并在评判标准中加入绿色、环保、创新和可持续等内容,淡化价格因素。

              此前,很多地方和行业在《招标投标法》规定之外,增加了大量的审批程序,严重影响了招标投标的效率和招标人的自主权,导致现有招标制度没有真正得到有效贯彻落实,而是成为全世界最复杂的制度,并带来了成本的大幅上升。国家也在三令五申地要求降低各类交易成本,特别是制度性交易成本,减少审批环节。因此,目前需要解决的是各级政府在招投标活动管理中的越位和缺位问题,亟需出台措施,清理没有法律依据的各项审批、进场和备案制度以及流程,来适应当前经济发展的步伐。

              (二)回归评标委员会的咨询地位,将决策权交还业主

              评标委员会在招投标活动中,对内连接需求,对外连接供给,可它却是一个松散的组织,目前的制度设计上还存在着一些缺陷。首先,招标人参与评标过程的权利被弱化。招标人必须接受评标专家出具的评标结果,只有被动承担风险的义务。其次,评标委员会越位决策的现象经常存在。招标人确定中标人的行为受法定定标规定的约束,必须选择评标委员会推荐的第一名。第三,评标委员会在评标过程中承担的责任是个人责任,也就说其只有权利,却不承担法律责任。如何消除这种权利、责任与义务不对等的法律关系,值得认真研究。此外,评标委员会的工作是否合格,也缺乏判断考核的程序和标准,更没有终止或者解散的明确规定。

              为保证评标结果的供给质量,应让评标专家回归咨询职能的本位。在具体评标工作中,可以增加评标委员会只出具咨询报告、中标候选人名单不做排序等规定,把决策权归还业主,让业主有更多的供方可选择,让业主为项目承担最终责任,这与我国投资体制改革中“谁投资、谁决策、谁受益、谁担风险”的规定也相一致。

              (三)“互联网+”招标投标是多路径实现供给侧改革的迫切需要

              从国际采购的趋势来看,电子化是改革的方向。过去,在供给结构不平衡的情况下,供给抑制表现出最大的特点是供给信息不对称和供给不充分,最终导致采购效率低下、采购成本提高。所以,互联网与招标投标的深度融合,成为多路径实现供给侧改革的迫切需要。在中国经济高速发展的背景下,“互联网+”招标投标将无缝对接供需双方,解决信息不对称这一瓶颈问题,让招标方掌握市场,让投标方了解需求。同时,也使得新产品、新技术等创新的手段能够迅速占领市场。因此,当前大力发展电子招投标,是供给侧改革落地生根的推进器。

              (四)鼓励创业、创新企业参与投标,建立健全供给侧创新结构

              创业、创新是供给侧改革的重要举措,在招标活动中应该鼓励创业、创新。一般来说,创业企业大多是小微企业,受资质、业绩等要求限制,他们很难有机会参与招投标活动。在招投标制度的修改中,应当明确鼓励创业企业参与投标。投标人的条件设置上,要考虑到创业企业的特点,拿出一部分比例,帮助创业企业成长发展;应当还要通过招标需求的引导,鼓励企业创新,尽可能地多使用新技术、新标准参与投标。建议国家和行业组织,出台各行业新技术的基本规范,在招标中强制推广使用,加快淘汰落后的技术和标准,淘汰落后产能。

              (五)完善供给侧信用体系建设,优化资源配置

              当前,投标人重价格、轻履约等不诚信行为,破坏了竞争机制,降低了工程质量,甚至引发安全事故。市场经济就是信用经济,信用是市场资源配置的重要手段,也是招标制度不可分割的组成部分。在当前的招标投标领域,供给侧信用体系建设亟待完善,而市场经济发达国家,通行的做法是运用信用体系来管理投标人。

              笔者曾经去新加坡进行过考察,新加坡主要使用短名单制度来规范、管理供应商的信誉,防止投标人低价抢标。投标的企业必须先进入这个名单,企业中标后,政府会持续跟踪项目的实施,如果发现质量问题和弄虚作假的情况,该企业就会被列入黑名单,并永远失去投标资格。我们应统一诚信评价标准,通过信用制度供给,清理低端供给,优化资源配置。

              四、招投标从业人员是落实供给侧改革的先行者

              供给侧改革中隐含了人的因素,制度、政策的执行和落实,终究需要人来完成。供给侧改革对招投标、采购行业的从业人员提出了更高层次的要求。从业者作为招投标活动中落实供给侧改革的先行者,最直接接触供给侧,负责对接供需双方,实现供给需求,不再只是从事程序、知识和文本简单相加的工作。行业的发展要求,招标从业人员必须从程序服务走向专业化服务。

              国家虽然取消了招标师的职业资格,但并非说明这项工作就不重要,这只是政府在转变管理方式。从英、美等发达国家的经验来看,招标采购行业的从业人员都具有资深和专业的工作经验,职业化是国际化的趋势。招标采购人员在招标、采购活动中的作用是不可取代的,人员能力的择优对于供给效果的品质有着直接的影响,是新时期进行供给侧改革的生力军。笔者建议结合我国国情,借鉴先进国家的经验,由国际标准、社会企业标准来替代国家认证的标准,由行业和社会共同推动从业教育,提升从业人员能力,促进新时代招标投标事业的发展。

              在新的历史时期,招标投标事业正站在新时代供给侧改革的制高点,这是难得的历史机遇,只要认真应对,招标投标事业的未来将大有可为。在供给侧改革的大环境下,招标投标行业不能否定过去,而是要在新的起跑线上优化、创新改革,赋予《招标投标法》新的使命,树立质量第一的强烈意识,提高工业品、工程建设、装备制造和服务业等领域的行业标准。提升竞争能力,引导企业突出质量建设,发扬工匠精神,培育更多的百年老店,增强企业的核心能力,为做大做强我国的实体经济、实现两个一百年的奋斗目标而努力奋斗,并肩负起招标投标人的历史新使命,开创新时代中国招标投标事业的新格局。