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                专家解读2015年全国政府采购信息统计重点数据

                2017年10月11日 10:00 来源:中国政府采购网打印

                全国政府采购规模首次突破2万亿元,简政放权、提升采购绩效在实践中激起层层回响,服务类采购增长逾七成,政府采购政策效应显著……近日发布的2015年全国政府采购信息统计数据亮点多多。本报特邀请业内专家解析几组重点数据,透视我国政府采购改革概貌。

                  嘉宾:

                  南京审计大学副校长         裴   育

                  中央财经大学财政学院副院长                           姜爱华

                  对外经济贸易大学中国WTO研究院院长、国际招投标与政府采购研究中心主任              屠新泉

                  国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长         赵   勇

                  中国人民大学公共管理学院教授                        王丛虎

                    

                  21070.5亿元,21.8%

                  2015年,全国政府采购规模为21070.5亿元,首次突破2万亿元。比上年增加3765.2亿元,增长21.8%

                  专家分析

                  裴育:对比近4年全国政府采购总体规模和增幅,一方面说明《政府采购法》及其实施条例越来越受到财政资金使用部门的重视,能纳入政府采购范围的货物、工程和服务,已尽可能被纳入。另一方面也说明政府采购增幅年度间存在较大波动,对此,需要寻找产生波动的原因有哪些,并针对具体原因分析政府采购规模增长的潜力和空间。随着政府采购电子化的快速发展,采购规模的统计口径是否应与时俱进,适应网上采购规模逐年大幅增长的需要?这些也是我们应考虑的问题。姜爱华:近年来,我国政府采购规模持续保持较快增速,呈现逐年攀升趋势,这反映出我国政府采购已步入稳步增长的轨道,政府采购结构也趋于优化。这至少得益于三个方面,一是政府采购体制机制完善催动的政府采购内生增长;二是2015年3月1日起施行的《政府采购法实施条例》从制度上扩展了政府采购范围,确保了应采尽采的逐步实现;三是继续实施积极的财政政策。

                  屠新泉:全国政府采购规模的稳步扩大,主要反映了我国政府采购制度的不断完善和覆盖范围的持续扩大。除了绝对规模的增长,我们更要关注其在政府支出中的比重不断上升,这说明各级政府更加重视政府支出的规范性,更加重视政府采购制度的落实。

                  王丛虎:从近年政府采购总规模的持续上升可以看出,我国加大了政府集中采购的决心和信心。实践证明,政府集中采购的政治效益、经济效益、社会效益明显,政府采购改革已深入人心,也给决策者以足够信心。同时,采购人的观念和意识也已发生了巨大变化。此前采购人规避集中采购的种种现象正逐渐减少,主动遵纪守法、控制采购风险等正确的价值观正在形成。

                    

                  12%,3.1%

                  2015年,全国政府采购金额占全国财政支出和GDP的比重分别达12%、3.1%,但与“政府采购规模占GDP的10%-15%、占政府财政支出的30%-50%”的国际标准仍有较大差距

                  专家分析

                  裴育:从我国政府采购规模占财政支出及GDP的比重来看,2012-2015年一直稳定在11%和3%左右,其中,2015年采购规模占财政支出及GDP的比重最大,分别达到12%和3.1%。不过,与国际标准相比,我国政府采购工作还需要继续加强,采购规模还有提升空间。

                  原因主要有三方面:一是我国集中性的政府采购历史较短,政府采购覆盖范围的扩大有一个渐进过程,因此,采购规模、其占财政支出及GDP的比重会逐年提高;二是实践中的一系列问题,如采购效率、质量、价格等,使人们对政府采购产生误解,在具体预算执行中存在或多或少的抵触情绪,影响采购规模继续扩大;三是统计口径问题,政府采购应涵盖集中性政府采购、授权部门或单位进行的分散性采购,随着电子化采购的快速发展,网上采购也逐年大幅增长,而现有统计口径更多关注于集中性政府采购和公开招标等,存在一定程度上的疏漏。

                  姜爱华:2012-2015年,我国政府采购规模占当年GDP和财政支出的比重基本呈上升趋势。确实,与国外相对规模相比,我国政府采购规模仍不够大。这一方面源于我国政府采购制度,如政府采购的范围限于国家机关、事业单位和团体组织,资金限于财政性资金,且实行集中采购目录制和限额标准制;另一方面,也有我国政府采购在工程规模统计上的小口径问题,即工程招投标适用于《招标投标法》,不在政府采购统计范围内。当然,不排除还有一些规避政府采购的现象。

                  屠新泉:我国政府采购的实际规模或在政府支出中的比重应当是与多数国家接近的,特别是我国还是一个大政府体制,政府作用应当更大一些。但由于我国政府采购制度建立时间较短,覆盖范围仍然较小,特别是我国政府采购制度一直较为重视货物、工程采购以及集中采购,大量服务等未纳入政府采购管理范围。不过,随着制度的完善以及人们依法采购意识的增强,我国政府采购规模及比重将持续增长,并不断接近其他国家通常的水平。

                  赵勇:确实如此,这主要是由于统计口径的不同。由于历史性原因,我国大量的工程采购、国企采购和军事采购未纳入政府采购范畴,导致由《政府采购法》管辖的政府采购规模偏小。期待公共采购统一大市场的建立,使涵盖政府采购、工程采购、国企采购和军事采购的政府采购政策和制度得到有效协调。

                    

                  72.9%

                  2015年,全国服务类采购金额3343.9亿元,占采购总规模的15.9%,较上年增加1409.7亿元,增长72.9%

                  专家分析

                  裴育:服务类采购规模持续增长,一方面说明政府采购结构更趋合理,另一方面也说明我国产业结构影响政府采购结构变化。当前,第三产业尤其是现代服务业快速发展,其占GDP的比重已超过50%,自然会投射到服务类采购中,对其规模的增长产生积极影响。我们也注意到,现代服务业的发展尤其是高端制造业快速发展,原来隶属于制造业前期的设计、产品研发等,现在被纳入服务业进行统计,因此,原来属于工程或货物类采购统计的范围现在也被纳入服务类采购范围。

                  我认为,中国今后五年政府采购规模每年应该有5000-8000亿元的增量,五年后或将达到50000-60000亿元。理由有四:一是随着财政支出规模的逐年增长,政府采购规模每年相应会增长2000-2500亿元;二是公共投资性支出(包括基础设施、非生产性基建支出)在财政支出构成中比例虽然存在周期性波动,但比例相对稳定,工程类采购规模和占比也会随之增加且相对稳定,估计每年有2000亿元左右的增长;三是服务类采购仍然会继续超速增长,预计每年有1500亿元左右的增长;四是随着政府采购电子化的普及和公共资源交易平台的发展,货物类采购每年有2000亿元左右的增长。

                  姜爱华:一方面,随着经济和社会的发展,人们对服务的需求越来越多,这种需求包括私人消费需求,还包括大量的公共服务需求。更重要的是,随着政府职能的转变,这些服务需求中的相当一部分要通过政府采购的方式来实现,因此,政府采购中服务类的比重会逐渐升高。当前我国正处于政府职能转变的关键期、政府购买服务改革的大力推广期,服务类采购规模增加符合这一趋势。

                  可以预见,今后一段时间,服务类采购尤其是公共服务采购仍然是政府采购增长最具潜力的领域。特别是我国大力推广服务类采购的PPP模式,将直接带来服务类采购的增长。

                  屠新泉:服务类采购仍将是未来政府采购总量增长的主要贡献者,随着政府职能转变的深化,越来越多的社会服务将通过对外采购的方式得到满足,使政府可以更加专注于核心的服务、监管和政策制定。

                  赵勇:近年来我国服务类采购持续迅猛增长,2015年更是高达72.9%,首先说明我国的经济结构和经济增长方式一直在改善。不妨看一下美国从20世纪50年代到80年代,第一、第二和第三产业占GDP和就业的比重:第一产业从1950年7.0%和12.5%下降到1980年的2.5%和3.5%;第二产业在1980年分别为33.4%和30.8%;第三产业则从1950年的55.0%和56.6%,上升到1980年的64.1%和65.7%。而我国的第三产业在2013年首次超过第二产业,此后一直保持上升势头,这是经济结构向好的体现。其次说明我国财政支出的重点发生了转移,无论是用于政府自身的支出,还是向第三方购买服务,都从基础设施等工程、货物向服务等民生类项目转变。最后,这也是财政部门近年来大力推行公共服务外包和PPP模式的结果。

                  王丛虎:服务类越来越多进入集中采购范畴,是我国《政府采购法》实施效果显现的证明。服务类采购增长迅猛,且占比不断增加,这反映出政府职能转变初见成效,即政府的一些事物性职能已经逐步通过购买方式来实现。今后,我国服务类采购还有不少空间,尤其是随着事业单位改革的进一步推进,一些中央国家机关所属的事业单位将逐步推向市场,将释放出一大批直接委托的服务类采购,也将极大增加政府购买服务的总量。

                    

                  77.9%,20.7%

                  2015年,公开招标采购金额为16413.5亿元,占全国采购总规模的77.9%,较上年下降6.6%;分散采购金额为4365亿元,占全国采购总规模的20.7%,较上年上升5.5%

                  专家分析

                  姜爱华:多年来,公开招标一直在政府采购方式中占绝对的主导地位,这对规范政府采购行为确实起到了重要作用,但也凸现了这一采购方式刚性有余、柔性不足的缺陷,过多注重程序管理,增加了采购管理成本。因此,《政府采购法实施条例》的精神之一就是“抓需求管理,重结果导向”,延伸了政府采购管理链条,使竞争性谈判、询价采购等非招标采购方式得以更好地运用。特别是财政部适应政府购买服务和PPP改革的需要,及时创设了竞争性磋商采购方式,更进一步优化了采购方式的治理柔性。

                  屠新泉:过去我们主要关注集中采购方式的政府采购,认为似乎只有集中采购才是政府采购,才能体现政府采购的优势。然而,随着技术进步,尤其是电子采购和电子商务的快速发展,基于互联网的分散采购不仅在效率和满足特定需求方面展现出强大优势,在价格上也并未显出劣势,逐渐成为一些时效性强、批量小、金额低的产品采购的主要方式。

                  赵勇:公开招标并非灵丹妙药,只是采购“工具箱”中的一种“工具”,尽管可能是比较重要的一种。使用公开招标或任何一种采购工具,并不必然导致节支增效、反腐倡廉等目标的自动实现。不过,随着采购对象的变化(从工程、货物为主转变为服务为主)、采购价值理念的变化(从追求单一的性价比到追求经济效益和社会效益的统一)、采购人员能力的提升(从合法合规的采购转变为合理高效的采购)以及采购环境(由采购人、供应商、评审专家、采购机构、管理机构、社会公众等共同营造)的改善,各种非招标采购方式将有更广泛的施展空间。

                   

                  16072.2亿元,76.3%

                  2015年,政府采购合同授予中小微企业的总采购额为16072.2亿元,较2014年增加近2892亿元,占全国政府采购规模的76.3%

                  专家分析

                  裴育:中小企业数量在中国企业总数中占有绝对高的比例,是解决每年新增劳动力就业的主力军,也是创新创业的主力军。因此,十八届三中全会决定和中央深化改革小组有关财税改革总体方案明确提出,通过一系列财税政策(包括政府采购政策)支持中小企业发展。我们也看到,分布在二、三产业中的面广量大的各类中小企业,恰恰能够有效满足工程类采购(尤其是小型工程和日常工程维护)、货物类采购和服务类采购需求,并且效率高、成本相对也较低,用户满意度高。

                  姜爱华:在政府采购的诸多政策目标中,其对中小企业支持力度最大,这也使得近年来对中小企业的采购一直占全国政府采购规模的76%以上。这里需要区分的一个问题是,究竟是因为中小企业自身的实力而获得了政府订单,还是因为给予了价格扣除、评审优惠后才获得了订单?后者才是真正意义上政府采购政策功能的发挥。同时,我们也关注到一个现象,2012-2015年中小企业份额中,小微企业得到的政府采购份额逐年降低,一个可能的解释在于,自2011年起,我国大力推广批量集中采购,在这一模式下,采购方在获取规模效益的同时,需要供应商有充足的成本下降空间,而小微企业在这方面并不占优势。

                  屠新泉:中小企业获得的政府采购合同金额稳步增长,一方面是政府采购扶持中小企业的政策得到越来越多的认可和执行,另一方面也是由于采购方式的变化,特别是分散采购的扩大给中小企业提供了更多参与政府采购的机会。这表明在扶持中小企业方面,我们同样要重视政府和市场两只手同时发挥作用,既要有适当的政策引导,也要积极鼓励、充分利用市场激发出来的技术进步和模式创新。

                  王丛虎:支持中小企业是世界各国政府采购的通则,更是我国政府采购制度发展的必然。在我国《政府采购法》颁布的前几年,受各方面条件所限,虽然相关法律法规规定了扶持中小企业的政策,但执行力不够。近年来,随着政策条件的完善,尤其是随着人们对扶持中小企业政策意识的加强,这一政策效果也逐步显现。

                    

                  71.5%,81.5%

                  2015年,节能环保产品的采购规模略有下降,全国强制和优先采购节能产品规模达到1346.3亿元,占同类产品采购规模的71.5%;全国优先采购环保产品规模达到1360亿元,占同类产品采购规模的81.5%

                  专家分析

                  裴育:环境污染问题已成为当今国人关注的焦点问题,与此相关的节能环保产品也受到广泛关注。在条件许可范围内,尽可能采购节能环保产品,正逐渐成为采购人的共识。2015年节能环保产品采购规模略有下降并不影响上述判断,之所以下降,可能原因有二:一是经济增速放缓,财政收入增长速度下降更快,各部门采购预算相应下降,可用于采购节能环保产品的预算相应下降;二是节能环保产品价格相对较高,在预算相对有限的情况下,选择节能环保产品会受到限制。不过,随着经济的逐步稳定,财政收入增速也会逐步回升,政府采购支持节能环保产业政策功能仍将加强。

                  赵勇:当前仅以正面清单方式落实绿色采购政策的做法仍存在改进空间。绿色采购是一个复杂问题,是评价单一的环境因素还是多重因素?是评价产品的使用阶段还是整个生命周期?是用静态的方法还是动态的方法定义“绿色”?是用正面清单一种方式,还是综合使用正面、负面清单,价格优惠,信息披露等方式?其中有很多值得研究的问题。

                  王丛虎:节能环保清单制度实施10多年来,成果显著。2015年节能环保产品采购规模略有下降,个人认为一个重要原因是各供应商的产品越来越注重节能环保,其非节能环保产品的总量和总数在逐年减少;而另一方面也说明节能和环保请单内的产品在政府采购中给予的政策加分不高,以至于中标困难。

                    

                  1.4亿元

                  2015年,政府采购合同授予监狱企业的采购额为1.4亿元。

                  专家分析

                  裴育:虽然中国监狱企业生产的产品受到来自不同视角的非议,但只要监狱企业按照国家法律规定进行生产并提供相应产品或服务,其产品或服务达到相关标准,并不影响其参与政府采购竞争。

                  关于发挥政府采购政策、实现社会目标,我认为不应对各项政治、目标、目标进行排序,也无法排序,但在不同时期、不同区域可能有所侧重。因为参与竞争的企业,无论是中小企业、节能环保企业,还是民族企业、监狱企业等,其生存与发展的目标是利润,否则企业不可持续。通过政府采购予以扶持,只是在同等条件下让这些企业优先入围,扩大其市场占有率。反过来说,这些企业如果仅靠政府采购扶持得以生存发展则是很危险的。因此,即使通过政府采购对其进行扶持,也要遵循基本的公平竞争市场规则。

                  王丛虎:政府购买监狱企业的产品和服务承载着多层功能,一是扶持监狱企业发展;二是鼓励监狱企业通过合法的劳动改造犯人。从长远来看,这是一个国家应有的政策目标,但这类企业不能因此就忽略技术革新。否则,政府购买监狱企业的服务和产品将陷于两难境地。

                  制度和政策都是为一定时期的发展服务的,政府采购也是如此。就我国经济和社会发展阶段而言,当前政治目标更为重要,其次是社会目标,最后才是经济目标。这一排序并非固定不变,可根据不同时期的发展需要予以调整。扶持中小企业、节能环保企业、监狱企业、民族企业等都是当下我国政府采购政策要高度关注的。多数情况下,这些企业产品类型不同,在参与政府采购活动时较少发生矛盾。若存在竞争,就要根据采购人的需求而定。